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作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员，本文摘自吕冰洋著《央地关系：寓活力于秩序》。
自秦始皇统一六国后，中国在央地关系安排上整体实行郡县制架构，这种架构对保持国家的大一统发挥了巨大作用，也发挥出很好的治理效能。但是它先天存在着一些严重弊端。
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自秦始皇统一六国后，中国在央地关系安排上整体实行郡县制架构，这种架构对保持国家的大一统发挥了巨大作用，也发挥出很好的治理效能。但是它先天存在着一些严重弊端。为此，自秦之后，关于郡县制改革的思考就常常流露在历代文人的笔端。明末清初天下巨变之时，汉族知识分子的沉痛无以复加，鼎革不但意味着改朝换代，而且是异族入主华夏，剃发易服暗示着中华文化根基有动摇的危险。同时，短暂的换代期也出现了历史上难得一见的思想钳制放松时期，学者们可以畅所欲言。顾炎武等在家国剧变之际，开始深入思考中国郡县制度的利弊和未来改革方向。其情、其思、其悟，正如鲁迅《墓碣文》所说的“抉心自食，欲知本味”，这为历史留下了宝贵的思考结晶：“寓封建之意于郡县之中”。这是一个具有历史穿透力的央地关系解决方案，顾炎武十分自信地说，要是后世帝王想“厚民生，强国势”，一定会采纳他的建议的。然而，在当时情景下，仍如鲁迅所说，“创痛酷烈，本味何能知？”“寓封建于郡县”的“本味”，需要随着经济社会条件的变化而丰富和调整，顾炎武思想需籍当代社会科学知识予以阐发。
郡县论一
“郡县论一”提出改革央地关系的总体设想：“寓封建之意于郡县之中”。论中指出郡县制先天存在的三大问题：过度集权、过多监察、地方领导执政目标唯上不唯下。这些问题会导致地方治理的低效。
知封建之所以变而为郡县，则知郡县之敝而将复变。然则将复变而为封建乎？曰，不能，有圣人起，寓封建之意于郡县之中，而天下治矣。盖自汉以下之人，莫不谓秦以孤立 [2] 而亡。不知秦之亡，不封建亡，封建亦亡；而封建之废，固自周衰之日 [3] 而不自于秦也。封建之废，非一日之故也，虽圣人起，亦将变而为郡县。方今郡县之敝已极，而无圣人出焉，尚一一仍其故事，此民生之所以日贫，中国之所以日弱而益趋于乱也。何则？封建之失，其专在下 [4] ；郡县之失，其专在上 [5] 。古之圣人，以公心待天下之人，胙 [6] 之土而分之国；今之君人者 [7] ，尽四海之内为我郡县犹不足也，人人而疑之，事事而制之，科条文簿 [8] 日多于一日，而又设之监司 [9] ，设之督抚 [10] ，以为如此，守令 [11] 不得以残害其民矣。不知有司 [12] 之官，凛凛焉救过之不给，以得代为幸，而无肯为其民兴一日之利者，民乌 [13] 得而不穷，国乌得而不弱？率 [14] 此不变，虽千百年，而吾知其与乱同事，日甚一日者矣。然则尊令长之秩 [15] ，而予之以生财治人之权，罢监司之任，设世官 [16] 之奖，行辟属 [17] 之法，所谓寓封建之意于郡县之中，而二千年以来之敝可以复振。后之君苟欲厚民生，强国势，则必用吾言矣。
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郡县论二
“郡县论二”设计改革方案：提高县行政品级，县令无任期限制，县级行政自主，上级政府行使监察权，根据县级治理效果决定县级官员升迁或免职，县以上政府机构大幅度消减。该方案在县以上保留郡县制特点，在县以下体现自治特点，可以说是“寓分权于集权”式的方案
其说曰：改知县为五品官，正其名曰县令。任是职者，必用千里以内习其风土 [18] 之人。其初曰试令，三年，称职，为真；又三年，称职，封父母；又三年，称职，玺书 [19] 劳问；又三年，称职，进阶 [20] 益禄，任之终身。其老疾乞休者，举子若弟代；不举子若弟，举他人者听；既代去，处其县为祭酒 [21] ，禄之终身。所举之人复为试令。三年称职为真，如上法。每三四县若五六县为郡，郡设一太守，太守三年一代。诏遣御史巡方 [22] ，一年一代。其督抚司道悉罢。令以下设一丞 [23] ，吏部 [24] 选授。丞任九年以上得补令。丞以下曰簿 [25] 、曰尉 [26] 、曰博士 [27] 、曰驿丞 [28] 、曰司仓 [29] 、曰游徼 [30] 、曰啬夫 [31] 之属，备设之，毋裁。其人听令自择，报名于吏部；簿以下得用本邑人为之。令有得罪于民者，小则流 [32] ，大则杀；其称职者，既家于县，则除其本籍。夫使天下之为县令者，不得迁又不得归，其身与县终，而子孙世世处焉。不职者流，贪以败官者杀。夫居则为县宰，去则为流人，赏则为世官，罚则为斩绞，岂有不勉而为良吏者哉！
郡县论三
“郡县论三”指出，县级自治后，上级政府就毋须对县级行政进行过多监察，只需考察县级整体治理效果即可（注：当代政治可以轻易解决这个问题，由当地人大由选票决定主政官员的去留）。就像是养马，只需观察马养的好坏，而不须对养马细节进行监督，这样会大幅度削减监察队伍。
何谓称职？曰：土地辟，田野治，树木蕃 [33] ，沟洫修，城郭固，仓廪实，学校兴，盗贼屏，戎器完，而其大者则人民乐业而已。夫养民者，如人家之畜五牸 [34] 然：司马牛者一人，司刍豆 [35] 者复一人，又使纪纲之仆 [36] 监之，升斗之计必闻之于其主人，而马牛之瘠也日甚。吾则不然。择一圉人 [37] 之勤干者，委之以马牛，给之以牧地，使其所出常浮 [38] 于所养，而视其肥息 [39] 者赏之，否则挞之。然则其为主人者，必乌氏 [40] 也，必桥 [41] 姚也。故天下之患，一圉人之足办，而为是纷纷者也。不信其圉人，而用其监仆，甚者并监仆又不信焉，而主人之耳目乱矣。于是爱马牛之心，常不胜其吝刍粟之计，而畜产耗矣。故马以一圉人而肥，民以一令而乐。
郡县论四
“郡县论四”指出，改革会促使县政府的执政以提高当地居民满意度为标准，并且由于县级单位较小，不用担心县的权力过大影响到政治稳定。
或曰：无监司，令不已重乎？子弟代，无乃专乎？千里以内之人，不私其亲故 [42] 乎？夫吏职之所以多为亲故挠 [43] 者，以其远也。使并处一城之内，则虽欲挠之而有不可者。自汉以来，守乡郡者多矣。曲阜之令鲜以贪酷败者，非孔氏之子 [44] 独贤，其势然也。若以子弟得代而虑其专，蕞尔 [45] 之县，其能称兵以叛乎？上有太守，不能举旁县之兵以讨之乎？太守欲反，其五六县者肯舍其可传子弟之官而从乱乎？不见播州 [46] 之杨传八百年，而以叛受戮乎？若曰：无监司不可为治，南畿十四府四州何以自达于六部乎？且今之州县，官无定守，民无定奉，是以常有盗贼戎 [47] 翟之祸，至一州则一州破，至一县则一县残，不此之图，而虑令长之擅，此之谓不知类 [48] 也。
郡县论五
“郡县论五”指出，扩大县级自主权会激发县级官员守护家园的责任感，这看似增强了当地官员的私心，但也正是这私心会达到天下大治的效果。
天下之人各怀 [49] 其家，各私 [50] 其子，其常情 [51] 也。为天子为百姓之心，必不如其自为，此在三代以上已然矣。圣人者因而用之，用天下之私，以成一人之公而天下治。夫使县令得私其百里之地，则县之人民皆其子姓 [52] ，县之土地皆其田畴 [53] ，县之城郭 [54] 皆其藩垣 [55] ，县之仓廪 [56] 皆其囷窌 [57] 。为子姓，则必爱之而勿伤；为田畴，则必治之而勿弃；为藩垣囷窌，则必缮 [58] 之而勿损。自令言之，私也，自天子言之，所求乎治天下者，如是焉止矣。一旦有不虞之变 [59] ，必不如刘渊、石勒、王仙芝、黄巢之辈，横行千里，如入无人之境也。于是有效死 [60] 勿去之守，于是有合从缔交 [61] 之拒，非为天子也，为其私也。为其私，所以为天子也。故天下之私，天子之公也。公则说，信则人任焉。此三代之治可以庶几 [62] ，而况乎汉、唐之盛，不难致也。
郡县论六
“郡县论六”指出，“寓封建于郡县”的方案会大大降低行政运转成本，并且激发县级政府发展经济的积极性。
今天下之患，莫大乎贫。用吾之说，则五年而小康 [63] ，十年而大富。且以马言之：天下驿递 [64] 往来，以及州县上计京师，白事司府，迎候上官，递送文书 [65] ，及庶人在官所用之马，一岁无虑百万匹，其行无虑万万里。今则十减六七，而西北之马赢不可胜用矣。以文册言之：一事必报数衙门，往复驳勘 [66] 必数次，以及迎候 [67] 、生辰、拜贺之用，其纸料之费率 [68] 诸民者，岁不下巨万。今则十减七八，而东南之竹箭不可胜用矣。他物之称是者，不可悉数。且使为令者得以省耕敛，教树畜 [69] ，而田功 [70] 之获，果蓏 [71] 之收，六畜 [72] 之孳 [73] ，材木之茂，五年之中必当倍益。从是而山泽 [74] 之利亦可开也。夫采矿之役，自元以前，岁以为常，先朝所以闭之而不发者，以其召乱也。譬之有窖金焉，发于五达之衢，则市人聚而争之；发于堂室之内，则唯主人有之，门外者不得而争也。今有矿焉，天子开之，是发金于五达之衢 [75] 也；县令开之，是发金于堂室 [76] 之内也。利尽山泽而不取诸民，故曰此富国之筴 [77] 也。
郡县论七
“郡县论七”指出，改革可以考虑扩大县级财政自主权，不要使得县财政出现困难。如果县财政收入不足支出需要，可以通过转移支付予以解决。
法之敝也，莫甚乎以东州之饷，而给西边之兵，以南郡之粮，而济北方之驿。今则一切归于其县，量其冲僻 [78] ，衡其繁简，使一县之用，常宽然有余。又留一县之官之禄，亦必使之溢于常数，而其余者然后定为解京之类。其先必则壤定赋 [79] ，取田之上中下，列为三等或五等，其所入悉委县令收之。其解京曰贡、曰赋：其非时之办，则于额赋 [80] 支销，若尽一县之入用之而犹不足，然后以他县之赋益之，名为协济。此则天子之财，不可以为常额。然而行此十年，必无尽一县之入用之而犹不足者也。
郡县论八
“郡县论八”指出，郡县制下流官制度设计，容易产生官吏分途、“官无封建而吏有封建”的局面，“寓封建于郡县”改革将使得这个局面不复存在。
善乎叶正则 [81] 之言曰：「今天下官无封建而吏有封建。」州县之敝，吏胥 [82] 窟穴 [83] 其中，父以是传之子，兄以是传之弟。而其尤桀黠 [84] 者，则进而为院司之书吏，以掣州县之权，上之人明知其为天下之大害而不能去也。使官皆千里以内之人，习其民事，而又终其身任之，则上下辨而民志定矣，文法除而吏事简矣。官之力足以御吏而有余，吏无所以把持其官而自循其法。昔人所谓养百万虎狼于民间者，将一旦而尽去，治天下之愉快，孰过于此！
郡县论九
“郡县论九”指出，“寓封建于郡县”的方案会激发读书人报效乡梓的责任感，读书人不再眼光一味盯着向上爬，官本位意识也随之大大降低，最终达到人尽其材，材尽其用效果。
取士之制，其荐之也，略用古人乡举里选 [ 85] 之意；其试之也，略用唐人身言书判 [86] 之法。县举贤能之士，间岁 [87] 一人试于部。上者为郎，无定员，郎之高第 [88] ，得出而补令；次者为丞，于其近郡用之；又次者归其本县，署为簿尉之属。而学校之设，听令与其邑之士自聘之，谓之师不谓之官，不隶名于吏部。而在京，则公卿以上仿汉人三府 [89] 辟召之法，参而用之。夫天下之士，有道德而不愿仕者，则为人师；有学术才能而思自见于世者，其县令得而举之，三府得而辟之，其亦可以无失士矣。或曰：间岁一人，功名之路无乃狭乎？化天下之士使之不竞于功名，王治之大者也。且颜渊不仕，闵子辞官，漆雕未能，曾皙异撰，亦何必于功名哉！
《郡县论》注释
[1] 《郡县论》注释选自唐敬杲选注、司马朝军校订的《顾炎武文》。参见：《顾炎武文》，唐敬杲选注、司马朝军校订，中国文史出版社，2020年。
郡县论一
[2] 孤立：孤立无援，指秦行郡县而不分封。
[3] 周衰之日：春秋战国之时，诸侯互相兼并，天子不能制，故已无封建之实。
[4] 专：专断、专横。在下：指诸侯。
[5] 在上：指中央政府。
[6] 胙[zuò]：赐与。
[7] 君人者：即为人君者。
[8] 科条文簿：即各种规章制度。
[9] 监司：也成为“宪司”，为监察州郡之官。
[10] 督：即总督，明清为统辖外省文武的最高之官；抚：即巡抚，为外省行政长官。
[11] 守：即太守，为一府之行政长官。令：邑令，也成为县令，为一县的行政长官。
[12] 有司：古代设官职，事各有其专司，故称为“有司”。
[13] 乌：怎么。
[14] 率：沿袭，遵循。
[15] 秩：官职的品级。
[16] 世官：古代官职由一族一姓世代相袭，故称世官。
[17] 辟属：辟，任用；属，属吏。直接委任属吏。
郡县论二
[18] 风土：犹云风俗。
[19] 玺：天子之章曰玺；玺书，诏敕之别称。
[20] 阶：官级。进阶益禄：即俗称升官发财。
[21] 祭酒：古时会同乡宴，必尊长先用祭酒以祭，故凡同列中以齿德相推者为祭酒。汉以后，又因以为官名。
[22] 巡方：巡查四方。
[23] 丞：佐贰官之称。
[24] 吏部：旧官制六部之一。
[25] 簿：即主簿，掌管簿目。
[26] 尉：典狱及补盗之官。
[27] 博士：教授之官。
[28] 驿丞：司驿站之官。
[29] 仓：主管仓库之官。
[30] 游徼[jiǎo]：秦汉时的乡官，掌巡禁盗贼。
[31] 啬夫：秦制，乡设啬夫，职听讼，收赋税。
[32] 流：古代五刑之一，安置远方，终身不返。
郡县论三
[33] 蕃[fán]（草木）茂盛：～茂。～昌；繁殖：～息。～孳。
[34] 牸[zì]：畜类野兽的雌性。例如：牸马；牸犀。
[35] 刍豆[chú dòu]：意思是草和豆。指牛马的饲料。
[36] 纪纲之仆：为总管之仆人。
[37] 圉[yǔ]人：一般指圉官。圉官，古代官名，指掌管养马放牧等事的官员。
[38] 浮：溢也，过也。
[39] 息：繁殖。
[40] 乌氏：名倮[luǒ]，秦人，以畜牧为业，至用谷量牛马。始皇令倮比封君，以时与列臣朝请。
[41] 桥姓，姚名，亦畜牧家。《史记•货殖传》记载：“唯桥姚已致马千匹，牛倍之，羊万头，粟以万钟计。”
郡县论四
[42] 亲故：亲戚故旧。
[43] 挠：扰。
[44] 曲阜令由孔子的子孙世袭。
[45] 蕞尔：小貌。
[46] 播州：唐朝设置的，今贵州遵义。
[47] 戎：西方的外族，与“狄”通，北方外族，此处通指外寇。
[48] 类：犹事也。
郡县论五
[49] 怀：《说文解字》“念思也。”这里指：心里存有；怀藏。
[50] 私：偏爱。
[51] 常情：指普通的情理；一般的心情。语出《庄子·人间世》：“传其常情，无传其溢言。”
[52] 子姓：泛指子孙、后辈。《礼记·丧大记》：“既正尸，子坐于东方，卿大夫父兄子姓立于东方。”
[53] 田畴：田地。《礼记·月令》：“（季夏之月）可以粪田畴，可以美土疆。”
[54] 城郭：城，指内城的墙，郭，指外城的墙。内城和外城，泛指城或城市。
[55] 藩垣：藩篱和垣墙。
[56] 仓廪：廪：米藏曰廪。贮藏米谷的仓库。
[57] 囷窌[qūn jiào]：谷仓与地窖，泛指粮仓。
[58] 缮：《说文解字》“缮，补也。”修补。
[59] 不虞之变：虞：意料。不虞：不及预料。“不虞之变”，意料不到的事变。
[60] 效死：出自《公羊传·昭公十三年》。卖力而不顾生命。
[61] 合从缔交：从：通“纵”，采用合纵的策略缔结盟约，互相援助。
[62] 庶几：差不多，近似。
郡县论六
[63] 小康：《中国历史大辞典》：儒家描述的一种次于“大同”的理想社会。
[64] 驿递：1.用驿马传递；2.驿站。
[65] 文书：文书一词早在汉代即已使用，如《史记·匈奴传》：“毋文书以言语为约束”，公文;案牍。
[66] 驳勘：驳回原判，重行审勘。
[67] 迎候：谓先期出迎，等候到来。
[68] 率：聚敛;征收。
[69] 树畜：栽种畜牧。
[70] 田功：农事。
[71] 果蓏[luǒ]：草本植物的果实。
[72] 六畜：六种家畜的合称，即：马、牛、羊、猪、狗、鸡。
[73] 孳[zī]：《说文解字》“孳，汲汲生也。”繁殖，生息之意。
[74] 山泽：山林与川泽。泛指山野。
[75] 衢[qú]：《说文解字》“衢，四达谓之衢。”四通八达的道路。
[76] 堂室：厅堂和内室。
[77] 筴[cè]：释义:同“策。
郡县论七
[78] 冲僻[chōng pì]：意思是冲要或偏僻。
[79] 则：等也；则壤定赋：谓分地之等差以定租赋之多少。
[80] 额赋：有定额之经常赋税。
郡县论八
[81] 叶适，字正则，号水心居士。温州永嘉（今浙江温州）人，南宋思想家、文学家、政论家，世称水心先生。
[82] 吏胥，解释为地方官府中掌管簿书案牍的小吏。
[83] 窟穴，指坏人、匪类盘踞的地方。
[84] 桀黠[jié xiá]：解释为凶悍狡黠。也指凶悍狡黠的人。
郡县论九
[85] 乡举里选：是古代官吏选拔制度。汉代察举秀才、孝廉等承周制，由郡国守相就乡里考察选举，亦称乡举里选。
[86] 身言书判：是唐选官时考核的内容，《新唐书.选举志》下：“凡择人之法有四：一曰身，体貌丰伟；二曰言，言辞辩证；三曰书，楷法遒美；四曰判，文理优长。”唐士子通过礼部试，进士及第后，不直接授官，须再通过吏部选官一关。
[87] 间岁：隔一年。
[88] 高第：凡举官，选士，成绩优异者皆曰“高第”。
[89] 三府：1. 汉制，三公皆可开府，因称三公为“三府”。后世因之。亦用以泛称国家最高行政长官；2.通判的别称。官品低于知府、同知，故称。
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