中国的省级行政区大多设立于元朝,省界弯弯曲曲、相互缠绕是较为普遍的现象,经过八百多年的变迁,一些地方形成了脱离本省的飞地,孤悬在邻省境内。
像黑龙江省的加格达奇就位于内蒙古境内,面积1587平方公里,人口12.9万。
▲黑龙江的加格达奇飞地
据统计,目前中国至少有34块省级飞地,分布在13个省级行政区,不仅包括人口稠密的4个直辖市和河北、河南、湖北等等内陆省份,连相对偏远、地广人稀的贵州、宁夏等等也有各自的飞地。
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▲上海的飞地数量明显领先其他省区
有意思的是,拥有飞地最多的省级行政区竟然是直辖市上海,一共有11块飞地,占全国省级飞地总数的三分之一。
▲上海在江苏盐城大丰有飞地
而其他省级行政区的飞地一般都不超过3块,另外几个直辖市中的北京和重庆各有2块,天津只有1块。
因此,上海飞地数量之多显得非常突兀。那么,上海是如何做到这一点的呢?
▲上海在江苏盐城的飞地被称为“北上海”
一、上海崛起
上海是一座年轻的城市,元朝在1292年设立上海县,距今恰好730年。
上海县当时的面积约为2000平方公里,不到如今上海的三分之一,受江浙行省的松江府管辖。
江浙行省包括今天江苏、浙江、上海三个省级行政区。明朝将江浙行省变更为南直隶和浙江等省,清朝先将南直隶改为江南省,后又在1764年将其分割成江苏、安徽两省,松江府从此受江苏省管辖。
▲松江府可以说是上海的前身
1843年上海开埠设立租界,带动了周边地区的繁荣,租界之外形成密集的居民区,出现了上海这座城市的雏形。
1911年清廷退位,次年北洋政府废除松江府,上海一带仍然属于江苏省。
1927年,国民政府设立上海特别市,脱离江苏省,由中央政府直接管辖。这个上海特别市一开始只包括上海租界及周边居民区,面积很小,完全被江苏省包围着。
▲客观上看,上海的崛起是因为租界
1928年,国民政府从周边各县划拨一部分土地给上海特别市,使其面积增至495平方公里。上海租界作为特别区,名义上属于上海市,实则中方没有管辖权,是一个国中之国。
直到抗战胜利的1945年,英美法等国才将上海租界归还给中国,真正并入了上海市。1949年5月上海解放,依旧保留了直辖市的行政级别。
▲抗战胜利后的上海市,面积非常小且被江苏包围
此时的上海已经发展为中国最大的城市,及最大的工商业、金融和外贸中心,人口超过500万。换个角度看,上海的崛起和繁荣,正是建立在全中国发展极度不平衡的背景上。
▲1948年上海市
解放后全国一盘棋,上海开始大规模对外省进行援助,对新中国的工业化建设起到极其重要的作用。
然而,上海的发展有一个很大瓶颈,就是土地太少。500万人口的大部分在城市里,整个上海的辖区面积只有大约500平方公里,农业生产严重不足。
▲新中国初期的上海市和松江专区
二、互相支援
新中国的首任上海市长陈毅很早就发现了这个问题,以统管华东地区党政军的华东局第二书记身份,在1950年3月批准从革命老区江苏省的盐城大丰县,划出一块土地给上海用于农业生产。
▲大丰县(现大丰区的位置)
大丰县地广人稀,闲置的土地较多,这块飞地位于四岔河边,有20万亩荒地,划给上海既缓解了其农业用地短缺的矛盾,又促进了大丰县的建设。
▲陈毅以华东局书记的身份兼任上海市长,才能批给上海飞地
上海市政府专门成立了“垦区劳动生产管理局”,负责这片农场的垦荒工作,直属于上海市政府,由上海派出干部、技术人员和农业职工经营农场。
▲大丰区境内的上海飞地
就这样,大丰县境内开始有了第一块属于上海的飞地。除了农业生产外,这里还担负着改造犯人的责任,1955年又设立川东劳改支队,收容改造来自上海的劳教犯。
▲上海味道十足的农场其实在江苏大丰县(现大丰区)
随着社会主义建设的全面铺开,上海加快清理旧社会遗留下的治安问题,需要安置大量无业游民,以及改造罪犯,便加大了在邻省设立飞地的力度。
1956年上海在安徽省宣城设立白茅岭农场,1958年又在福建省将乐、泰宁县设立军天湖农场,同样都用来收容改造犯人。大丰县农场也在50年代后期转交给上海公安局,全面作为劳教劳改基地。1962年军天湖农场迁至安徽宣城。
▲上海给予过安徽很大的经济支援,因而拥有4块飞地
这些飞地的干部职业不仅来自上海,说一口上海话,户籍和组织关系也是上海的,他们的家庭仍然在上海,只是在此工作而已,子女自然都在上海读书。
上海在外地开辟这么多飞地,除了弥补农业用地不足的缺点外,主要还是因为上海人口密集,对监狱、劳动改造等方面的用地需求也大,仅凭上海本身很难解决。
▲上海在安徽宣城的两块飞地都是监狱农场
而江苏、安徽等省愿意划拨土地给上海,一来是为了促进自身的开发,二来也算是给上海的一种回报。解放后上海对全国的经济支援是全方位的,相近的江苏、安徽等省从中受益最大。
解放时,上海拥有全国一半左右的工业资本、工业产值、外贸总值,现代化工厂和产业工人的数量同样占据全国半壁江山。
1952年,上海GDP占全国6%,工业产值占全国的19.3%,均达到全国第一。
▲刚解放时,上海工业占全国的一半
1953至1957年的一五计划期间,上海向国家提供了36%的基建投资总额,还供应了三分之一的棉纱、棉布、卷烟,和一半以上的药品日用百货;培养大中专生5.8万人,支援外地建设28万人。上海支援的对象从东三省到大西南,上海人的足迹遍及全国各地。
三、飞地满天飞
随着经济建设在全国铺开,以及计划经济的确立,上海人口地少的矛盾日益突出,因而迎来了1958年上海大扩张,管辖面积一下子增加了十倍。
1958年,国家将江苏省所辖上海、华亭等11个县划给上海市,使上海市的面积猛增到6340平方公里,基本达到今天的水准。
这些地方原本就是苏南鱼米之乡,正好解决了上海农业用地不足的困境。
▲1958年上海从江苏“挖”了将近6000平方公里土地
与之相比,1960年从浙江省划过来的嵊泗,却是一片不折不扣的穷岛,除了少量渔业,基本没有经济价值,因此上海在1962年将嵊泗还给了浙江省。
▲嵊泗的位置
这一次行政大变更,使上海市的面积增加十倍,终于有了直辖市的规模。受损最大的当然是江苏省,最早的上海县、松江府,连同上海租界,原本都属于江苏省,现在变成了与江苏省平级,实际政治、经济地位更高一些的直辖市上海。
▲昔日的泗嵊洋山岛几乎是荒岛
虽然有了充足的农业用地,上海却没有停止开辟飞地的步伐。
20世纪60年代,中国掀起知青上山下乡的热潮,以及为了满足国防需要而开始三线建设,上海人又一次大规模走向全国,并由此产生了新的飞地。
安徽是上海重点支援的省份之一,大批上海知青被安排到安徽。1965年和1966年,上海市先后与安徽省达成协议,在黄山市开辟黄山茶林场和练江草场,用于安置上海知青,从事茶叶、木材和牧业生产,为上海提供农副产品。
▲黄山茶林场安置了数千上海知青
除了农场外,上海快速发展起来的钢铁行业,使铁矿石和煤炭的需求大增,出现了新型的工业飞地。
1969年,位于南京西郊,属于上海的梅山炼铁基地正式动工,1971年全面投产,制成的生铁全部供给上海钢铁厂,即现在的宝钢集团。
梅山炼铁基地不是上海在江苏省唯一的工业飞地,1970年徐州大屯煤矿划归上海市政府,所产煤炭同样供给上海。有了江苏的煤和生铁,上海的钢铁及相关行业的发展便有了保障。
▲南京梅山炼铁基地为宝钢供应生铁
此外,上海在山东省的莱芜境内也曾有一座铁矿飞地——鲁矿,与南京梅山一样供给上海钢铁厂,行政、教育等方面均属于上海。目前,鲁矿已经划归山东,不再算上海的飞地之一。
20世纪80年代,国家把苏州昆山境内的振苏砖瓦厂划给上海。这座砖瓦厂原本属于军工部门,一直由上海派人建设和经营,军转民后组织关系便转给了上海。至此,除了山东的鲁矿外,上海已经在江苏、安徽两省拥有10块飞地。
四、独一无二的上海
从生产类型上看,分为农业和工业两大类,江苏省境内的南京梅山炼铁基地、徐州大屯煤矿、昆山振苏砖瓦厂,三者属于工业飞地,其他飞地均属农业飞地。
从用途上看,安徽黄山的黄山茶林场和练江草场用于安置上海知青,支援三线建设;安徽宣城的军天湖农场和白茅岭农场用于改造犯人的是,目前这两地已分别改为军天湖监狱和白茅岭监狱。
▲南京梅山炼铁基地的转制
最早的江苏大丰农场经过几次变迁,在保留农场、改名为“上海农场”的基础上,后来又衍生出四岔河监狱和吴家洼监狱,这样一来,大丰县便有了三块上海飞地。
同为直辖市的北京和天津也有飞地,北京在河北和黑龙江各有一个劳改农场,天津在河北有一个“天津铁厂”。京津飞地的用途与上海相同,数量上就差得远了。
▲大丰县(区)先后有三块土地划给上海,四岔河监狱是其中之一
上海众多飞地的产生,除了特定的时代背景外,也是市场经济不够发达的产物。在物资供应紧张的年代,各省自然首先考虑满足本地的需要,然后才肯外调。对于人多地少又没有矿产的上海来说,这种局面无疑是被动的。
考虑到上海在支援全国经济建设方面的巨大贡献,国家才会将大片江苏土地划给上海,并允许上海在江苏、安徽两省拥有10块飞地,使上海成为独一无二的“飞地大户”。
▲四岔河是上海飞地的起源
这些飞地的行政关系完全隶属于上海,地图上也标注为上海飞地,像黑龙江的加格达奇一样。
它们基本上都位于上海400公里范围内以内,交通运输、人员往来还算方便,只有徐州大屯煤矿远达700公里,但煤炭可以通过铁路和海船运输,成本不会太高。
进入21世纪以来,这些上海飞地加快转型步伐,除了几个监狱外,基本上都已转制为国有企业。比如江苏大丰的上海农场和安徽的黄山茶林场,现在是上海光明集团的下属单位,我们熟知的光明牛奶,其实相当一部分产自大丰。
▲多个上海飞地农场已成为光明集团下属企业
三块工业飞地则改制为上海梅山钢铁股份有限公司、大屯煤电(集团)有限责任公司,而昆山振苏砖瓦厂早在1996年便已停产,目前处于闲置状态。
▲大丰农场
这些上海飞地曾经生活着大批上海人,大多达到数千人的规模,像南京梅山炼铁基地,最多时有上万名来自上海的干部职工,安徽黄山的两个知青农场也先后安置了一万多名上海知青。
▲上海飞地农场正在向有机农业及旅游业转型
改革开放后,中国市场经济突飞猛进,上海发展必需的农矿原材料,不仅可以无障碍地从全国范围获得,甚至还能从全世界采购,像铁矿石的供应已传向澳大利亚和巴西。
于是,飞地渐渐失去了对于上海的意义,它们的行政、户籍、教育等方面目前仍然属于上海,但上海色彩越来越淡薄,仅凭着历史惯性在维持,大部分员工已是当地人,上海人越来越少,一些地方如果不看厂牌,恐怕外人很难将它们与上海联系在一起。
五、捡回来的飞地
老飞地没落的同时,一种全新的飞地突然出现在世人的面前,上海近十几年重点建设的洋山港,其实属于浙江省,而且是上海捡回来的一块飞地。
洋山港所在的洋山岛位于浙江省舟山市嵊泗县,位于上海的东南方,与上海隔海相望,最近处仅30公里。
1960年洋山岛及嵊泗被划给上海,可以算是上海的一块飞地。由于当时觉得没有开发价值,1962年上海又将其还给了浙江。
▲嵊泗曾经归属过上海,但上海放弃了
很多人不知道的是,开埠以来便以港口闻名的上海,却只有内河港,而没有真正的海港。
上海港是黄埔江各港口的总称,海轮要驶入黄埔江才能靠岸装卸货物。随着时代和技术的进步,上海需要建设大型深水海港。因此选中了近在咫尺、又得而复失的浙江嵊泗洋山岛。
2002年经国务院批准,上海与浙江省签订了租借协议,由上海负责建设和运营洋山港,洋山港的产权和行政关系仍然属于浙江,租期到2072年截止。租借协议可以保证洋山港项目的长久稳定,不受其他方面的干扰。
▲黄埔江两岸的港口组成了上海港
2002年洋山港动工,2005年一期工程建成,洋山港正式投入运营。至2017年,四期工程试运营。从2010年开始,洋山港便在吞吐量和集装箱运输量上稳占世界第一。
上海在洋山港建设上投入700亿巨资,填海造陆扩大港区面积,还专门投资71亿建造了东海大桥,全长32.5公里,使洋山港与上海之间有了陆上通道,进一步便利人员往来和货物运输。
▲东海大桥的投资占洋山港项目的十分之一
与那些老飞地不同的是,上海只是租用了洋山港的使用权,港区由上海方面建设和运营,当地的产权仍然属于浙江省,港区以外的行政管理由浙江省负责。
洋山港本质上是一家上海企业,老飞地则更多地体现在户籍、教育等行政关系上,而这些问题在洋山港并不存在。洋山港的员工缴纳上海社保,户籍、教育按照上海市政府的规定进行办理,与其他上海企业是一致的。
▲洋山港的自动化程度非常高,所需人员极少
从这个角度看,洋山港与传统的上海飞地有很大区别,80年代以前那10块飞地的产权属于上海市,是上海市的一部分。而洋山港不是这样,上海租借浙江省的土地,土地本身还是浙江的。
浙江省本身也是经济强省,上海建设好洋山港后,浙江同样可以利用这个良港,降低进出口贸易的成本,增加货物吞吐量。另外,洋山港对周边地区的经济发展也有促进和带动作用,有利于浙江省的GDP增长。
▲洋山港目前已发展成为世界首屈一指的大型港口
加上洋山港,上海目前就有了11块飞地,数量居省级行政区之首,远远超出其他省份。造成这种现象的原因,本质上是因为上海人多地少,再加上工商业发达,导致对农矿产品的需求较大。
在计划经济时代,上海难以通过商业途径获得充足的农矿产品。而上海数十年来对邻近省份的大力支援,使上海有条件开辟飞地、增加农业用地和矿产基地。这种情况在新中国历史上非常独特,造就了独特的上海飞地。
▲上海在大丰的农场
长期作者|霈霖
历史资深爱好者
责任编辑|Thomas
伦敦政治经济学院毕业生|环球情报员主编