马向明
亚里士多德说过，人们因为对美好生活的追求来到城市。2022年的中国人口增长现实，使得人口问题成为各地城市规划不得不面对的问题。当中国城市人口增长的外部环境发生变化时，城市规划就必须思考人口因素对城市发展带来的影响。广州面向2049的城市发展战略规划，正是处于这样一种人口发展的变化历程中，因此城市规划必须思考人口因素对城市发展带来的变化。
广州人口发展的过去——与城市空间格局拉开同步的人口飞速增长。自2000年版战略规划出台，广州的撤县设区工作陆续完成，城市空间框架随之拉开。根据第七次人口普查数据统计，全市2020年常住人口规模已达1868万人，20年间几乎翻了一倍。
新广州人在哪？战略框架之下，一些值得关注的地区。从2000年起，广州多版战略和总体规划都坚持了以重点平台为主要支点，推动空间“跨越式”发展的总体谋划。产业、基础设施等要素也因应东进、南拓等战略设想逐步落地。但从人口视角来看，其分布趋势却与空间战略的谋划存在一定错位，呈现一定的“中心—边缘”圈层扩散特征。其中，位于城区内部的城中村等社会空间成为兼具就业和居住功能的人口集聚场所，位于近郊的城乡接合部地区也成为承载人口增长的重要载体。
快速增长的极限？与过去已经习惯的高速增长相比，广州的“人口存量时代”可能很快到来，“存量人口”的素质提升和由此引发的空间布局优化是重要的战略性议题。近年来，广州的常住人口规模增速已逐渐放慢，2021年更是首次出现外来人口负增长（-2.2%）。在人口增长趋势发生变化的同时，广州人口结构和分布特征存在不可忽视的隐患。首先，广州在吸引高技能人口和劳动生产率方面的优势面临弱化。在受教育水平方面，广州每十万人口中大专及以上人口数在全国一线城市排名由2010年的第4位（仅次于北京、武汉、上海）下降至2020年的第6位（被杭州、深圳反超）；劳动生产率的全国排名也从2010年第2降至2020年的第7。同时，广州的人口空间分布特征与其产业和交通设施基本一致，呈现明显的“生产驱动”特征，但生活相关设施的配置则与其存在一定的错位。例如，教育、医疗等基本公共服务设施依然集中在主城核心区，南沙、中新广州知识城等重大平台也按较高标准进行配置。但根据人口和设施匹配关系分析，当前人口密度快速提升的近郊地区的公服设施无法满足其生活需求，番禺、白云、黄埔等部分区域的供需关系仍较为紧张。对于逐渐步入人口、用地“双存量时代”的广州，需要回答如何顺应人口、产业的发展和分布趋势，通过恰当的空间结构优化布局和资源配置提升人口竞争力。针对不同空间的差异化做法，则是支撑战略落地的关键。
中心地带：人口结构的优化与空间的“再生产”。广州拥有历史悠久的老城与极具现代气息的中央商务区，一直以来都以超高密度著称。而近年来，中心城区的人口老龄化问题也开始凸显。此外，广州的中心城区还有着复杂的空间与产业之间的耦合关系，既有金融业、总部经济、互联网新经济集聚的高水准空间，也有大量聚集着零工经济、非正规经济、都市型产业的城中村等低成本空间。在增量时代，超高的人口密度和非正规经济集聚给城市带来的是治理难题；而在人口增长放缓且日趋老龄化的存量时代，中心地带迫切需要吸引新鲜且多元化的人群进驻生活、工作和消费。保持空间吸引力的方式是进行空间的“再生产”，鼓励空间的混合化利用，不断将新功能植入老空间，从而促使老空间焕发新活力，产生新价值。城市规划应当顺应这样的趋势，为城市的中心地带开辟更多可能性。
近郊地带：人的可持续发展与设施配置和城市空间结构优化。如前所述，广州的城市近郊地区正在经历青年外来人口的快速集聚，在各大外围重点平台框架逐步拉开的背景下，近郊地区作为“中间地带”和“活力地区”的战略意义也得以强化。同时，随着交通条件改善和产业迭代升级，其劳动力需求结构将逐步升级，空间使用成本也将相应提升。当外来人口增长趋势逐渐放缓，近郊地区发展所产生的新需求很可能面临与之相适配的人口供给不足的窘境，因此，特别需要考虑如何通过人的可持续发展，充分挖掘现有的人力资本价值。
人的可持续发展，一方面要通过“再教育”，推动既有人口的劳动技能和空间支付能力提升，如在2021年出台的第三版《伦敦规划》中，伦敦市政府判断其未来20年人口增量仅约为190万人，满足不了新经济发展对就业岗位的需求。为了实现其“良性增长”目标，要引导投资和政策向若干个“机遇地区”倾斜，积极布局高等教育、职业进修、研究中心以及各类文化艺术中心。
另一方面，人的可持续发展还体现为对当前人群下一代的关注，城市规划应当识别出这些近郊活力地带，积极促进教育文化类设施的配置，连同产业发展升级需求和轨道交通发展带来的城市空间结构调整的机会相结合，对广州城市空间结构和功能结构调整进行谋划，为城市的长远发展做好准备。
（作者系广东省国土空间规划协会会长，广东省城乡规划设计研究院董事、总工程师）
