美国总统拜登将于当地时间3月9日公布2024财年预算案。从提前透出的内容来看，削减赤字、提高税收、增加军费和扩展社保等是拜登政府新财年的政策优先事项。但在去年中期选举后共和党成为国会众议院多数党的背景下，围绕2024财年预算拨款的党派斗争才刚开始。毕竟，掌握“钱袋”的美国国会历来就将预算控制视为制衡白宫的重要手段，以至于围绕预算制定的党派斗争时常僵持不下。在当前府会两党尖锐对立的政治结构下，避免“政府关门”再次出现已经成为拜登政府首要诉求，因而如何同共和党人达成有效妥协成为其接下来的一项艰巨任务。
有关“大炮与黄油”的矛盾和争论，一直都是美国两党在制定预算时面对的核心难题。历史上，共和党往往倾向于“要大炮不要黄油”，即将政府预算更多投入国防安全领域而非社会民生领域，追求提升美国的全球军事霸权和在海外攫取战略资源的能力，从更深层面看则反映出该党与美国军工复合体之间密切的利益关联；与之相反，民主党则倾向于主张“要黄油不要大炮”，即美国应将更多资源用于改善社会民生而非穷兵黩武，这反映出民主党自“罗斯福新政”以来与工人阶层和社会中下层结成政治利益联盟的事实。然而，随着美国国内政治近年来出现三方面的重要变化，政府预算制定中的“重军事而轻民生”现象日益成为一种跨党派趋势，拜登政府2024财年预算案同样暴露出这一问题。
首先，所谓“大国竞争时代”的到来使美国两党达成“重军事”的政治共识。自特朗普政府时期开始，美国全球战略重心逐步转向同中国和俄罗斯的大国竞争，在此背景下，“再穷不能穷国防”成为美国政府预算制定的一个重要原则。例如，早在奥巴马时期，美国便提出削减赤字的计划，其中的重要支撑是从2010年开始的十年内将美国国防预算累计削减5000亿美元。但在拜登政府提出的2024财年预算案中，同样作为政府主要目标的赤字削减却不包含控制国防预算，后者规模反而再创新高。这一政策取向的结果必然是国防军事部门在政府预算中分到的蛋糕越来越多、承受的削减赤字负担越来越少，而与之相应的则是社会民生分到的蛋糕越来越少、承受的负担越来越多。
其次，军工利益集团对美国政治的绑架还在加剧。二战时期，“民主国家兵工厂”的地位使得美国国内军事—工业复合体迅速发展成为一支不可忽视的政治社会力量，以至于艾森豪威尔总统曾一度警告该利益集团会给美国国家发展带来负面影响。冷战结束后，国际环境的变化特别是经济全球化的持续推进，一度使军工利益集团在美国政治中处于被质疑和批判的境地。然而，随着近年来对华战略竞争成为美国对外政策的主线以及俄乌冲突爆发导致的美俄战略对抗升级，军工利益集团对美国政治的影响开始超越党派分野，成为影响甚至绑架两党对外政策的一个重要因素。在此背景下，削减乃至控制国防预算往往被描绘成“软弱”和“政治不正确”。
再次，政治极化进一步加剧迫使民主、共和两党在预算制定过程中进行利益交换，社会民生领域投入往往成为这种交换的牺牲品。就拜登政府而言，共和党控制众议院的现实以及上述两方面因素的共同作用，使其为了避免“政府关门”而无法在削减赤字过程中拿国防预算“开刀”，只能转向社会福利开支计划的“打折”。拜登政府深知，如果民主党坚持不折不扣地扩展社会福利规模，必然招致共和党方面的强力阻挠直至因两党无法达成妥协而引发“政府关门”。因此从有利于自身执政的角度，拜登为换取国会共和党人的合作而一定程度上牺牲民主党的社会福利计划，也的确是迫于情势的无奈之举。
总之，通过透视拜登政府2024财年预算案尤其是其中“重军事而轻民生”的本质，可以发现当下美国政治中蕴含的诸多深层次问题和矛盾，而这些问题和矛盾根子在于美国政治精英的政策行为逻辑，那就是一切服务于自身政治利益而非民众福祉。（作者是复旦大学美国研究中心副教授）
