忽必烈即位之后,为加强中央集权,改变了蒙古国时期大汗,宗王,万户长、千户长等一统到底和都元帅节制汉军的军事领导体制,在中央设立枢密院,作为掌管全国军政的最高机构,地方统军机构几经变化后也基本趋于稳定,形成了一套制度。
1.枢密院枢密院设立于中统四年(1263)五月,负责调发和管理全国军队、筹划军事部署、铨选武官及为军队提供后勤保障。军队的通信、马政等务,由中书省兵部负责,不归枢密院掌管。枢密院初设时只置枢密使、副使、佥书枢密事等职,后来增置了同知枢密院事、知枢密院事、同佥书枢密院事等职。皇太子兼枢密使。知枢密院事是枢密院的实际最高长官。知院原设一员,后来增至7至10余员。
成宗朝以后,由皇帝指定一名知院为诸院之长,总管枢密院事务。知院和同知按规定必须由蒙古人或少数色目人充任,副使以下才参用汉人。枢密院向皇帝奏报军情要务,一般情况下不经过中书省。重大的军事决策,皇帝要召集中书省和御史台等中枢机构官员与枢密院官员一同商议。蒙古皇帝每年夏季赴上都避暑,枢密院官员大多随行,只留副使或佥院一、二员于大都,暂管枢密院事务。
重要的公文和军事奏报都要转送上都,由跟随皇帝的院官处置。如果发生突然事变,留守大都的院官可以调动军队和采取紧急措施。为了保证驻在漠北草原上的蒙古各部的军政统一,忽必烈取消了蒙古左、右翼万户长,各蒙古千户的长官直接听命于枢密院。元廷曾长年委派一员知院坐镇漠北,就地处理军务。
2.宗王出镇蒙古国时期分封的蒙古宗王,都拥有直属的蒙古千户和封地。忽必烈改变了这种做法,将自己的几个儿子分派到漠北、陕西、云南、吐蕃等地作为出镇宗王,不再封给他们蒙古千户和封地,只授以宗王节制当地军队的权利,有战事时作为军队的最高指挥官。在漠北出镇的宗王,地位在坐镇漠北的知院之上。元朝中期,在鄂州和扬州等地也设置了出镇宗王。出镇宗王多是忽必烈的后裔,更换袭任需由皇帝亲自决断。
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3.行枢密院与行省官员掌军政为统一指挥军队对宋作战,忽必烈先将统管探马赤军和汉军的都元帅改建为统军司,后又改为行枢密院或行中书省。统军司和行院、行省的官员,都由皇帝任命,具有指挥军队作战、调配军需物品、措置边防戍守等权力。全国统一之后,行枢密院相继撤罢,在全国设立河南江北、江浙、湖广、江西、四川、云南、陕西、甘肃、辽阳、岭北10个行省。各行省设置平章二员,兼管军事,总督本省军马。
行省平章一般由蒙古人充任,有时也用色目人,汉人不得任职。行省内的万户府,元帅府等,是行省的下属军府。在远离行省中心的地区或少数民族聚居地区,设立宣慰司都元帅府掌军政和民政,作为行省和郡县的中介机构。各行省的军队调发,需经枢密院批准传旨。行省内务军队的镇戍和屯田地点,也要由行省官员和枢密院协议确定。在某一地区发生战乱,先由枢密院传旨所在行省平章,调派军队镇压,如不奏效,则传命附近行省发军会剿。有时,也在战事频繁的地区设立行枢密院,临时提调从各省调来的军队,战事平复后则撤销。
